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程谞涛:脱贫攻坚战中法治建设问题研究

      发布时间:2020/6/25 23:53:48     浏览:329

西乡县人民法院 程谞涛

内容摘要

贫困问题一直以来都是当下世界最为尖锐,也是最核心的社会问题。纵观各国政府与政党,无一不将贫困问题摆 在首位,并致力于解决贫困问题。本文简单阐述了法治建设在脱贫攻坚战中的重要性,分析当前脱贫攻坚战中法治建设所 存在的问题,并探讨相应的解决策略。

20世纪80年代以来,我国便开始实施扶贫工作,经过多年来不懈的努力,我国的扶贫工作已取得了巨大的成就。自党的十八大以来,脱贫攻坚工作已经持续了五年。在习近平总书记的亲自领导下,全党全社会合力脱贫攻坚,脱贫攻坚工作已经获得了可喜的进展,创造了中国减贫史上最好成绩。2012年底我国共计贫困人口 9899 万,2017 年底贫困人口剩余 3046万人,在五年时间内减少了 6853 万人。2012 年至 2017 年,贫困县数量减少150个,贫困地区农村纯收入增幅比超出全国农村农民收入增 幅 2.5%,获得了喜人的成绩。

一、法治建设在脱贫攻坚战中的重要性

(一)脱贫攻坚战

自改革开放以来,我国便开始有组织、有计划地开展扶贫工作,经过几十年的奋斗,我国贫困人口大大减少,贫困地区的面貌也发生了巨大的变化。进入新世纪,伴随经济的发展,人们的生活水平不断提高,扶贫工作的难度也不断增强。在这种背景下,习近平总书记提出了“精准扶贫”的战略目标,十九大报告提出了到 2020 年如期打赢脱贫攻坚战,在中华民族几千年历史发展上将首次整体消除绝对贫困现象。

(二)法治建设在脱贫攻坚战中的重要性

法治建设是打赢脱贫攻坚战的保障,法治建设在脱贫攻坚战中的重要性主要体现在以下方面:第一,能保障扶贫工作的有序进行。我国的扶贫开发工作已进入精准扶贫阶段,其任务艰巨,时间紧迫,就更需有序的进行。将扶贫开发工作纳入法律范畴,首先使得扶贫开发主体职责的履行有了法律依据,主体的分工、责任与任务都能有对应的负责人,并承担着一定的法律责任 [①];其次,保障了贫困人口的精准识别,法律明确规定了贫困人口的精准识别程序;再次,保障了扶贫开发规划与举措的有效实施,有了法律的支撑,扶贫开发的政策与措施才能真正执行;最后,保障了扶贫资金与相关开发项目运行的有序开展,扶贫开发资金与项目的审计监督都是通过法律进行规定的,这样才能确保扶贫资金能被合理使用,项目能够有序运行;此外,扶贫开发监督与问责机制的运行也需要法律的支持。第二,能保障扶贫工作的可持续开展。相比于扶贫开发政策,扶贫开发法律法规的稳定性更强。扶贫开发法律法规对扶贫主体、扶贫对象的权利与义务均作了明确规定,可有效约束扶贫主体与扶贫对象。另,扶贫开发法律法规的制定较扶贫开发政策也更加严格,其具长效性,一旦制定非经法定程序便不能随意修改、变更或废止。再者,扶贫开发法律法规较扶贫开发政策的强制性更强,若有人违反,国家便会以强制手段使相关责任人付出法律代价。

二、脱贫攻坚战中法治建设存在的问题

(一)依法治贫法律意识薄弱

就我国扶贫开发的历史来看,我国扶贫开发基本是依靠国家政策与行政手段,却严重缺乏法律方面的保障,扶贫开发的法治化水平较低,致扶贫开发工作的效果难以达到预期,或是在短时间内达到预期却难以维持。究其原因,主要是依法治贫的法律意识薄弱所引起、各级政府虽特别重视农村的法治建设,也不断完善乡村的社会治理体系,以为打赢脱贫攻击战提供更强的内生动力,但村民的法律意识水平却比较低。有的贫困地区的贫困户,更是严重缺乏依法治贫的法律意识。不了解自身在扶贫开发中的权利与义务,不知道自己可享受哪些权益,也不知道自己该履行哪些义务;对法律的需求不明确,不了解法律对改善农村生活与生产的指导作用;对法律的判断相对模糊,不知道哪些可为,哪些不可为,发生纠纷或矛盾时多数选择私下解决。

(二)扶贫法规制度无法落实

云南等地通过了农村扶贫开发条例,并为保障条例的有效落实,还先后出台了一系列的扶贫开发政策与措施。但就地方性条例本身的制定与实际落实情况来看,其仍存在一些问题:第一,条例中的相关规范还有待明确。如条例中虽有规定应做到精准扶贫,包括扶贫对象的精准、扶贫项目的安排、扶贫资金的使用等,但措施的内涵与外延应进行进一步说明。第二,缺乏相关配套制度,致地方性条例无法真正落实。由于时间紧迫,云南等地还未来得及修改相关法规,也未及时出台相关制度,且因部分相关制度是于地方性条例出台前制定的,其存在与现行条例相抵触之处,致现行地方性条件无法很好地落实。第三,地方性条例所规定的人大执法监督与检查力度不足。虽然现行地方性条件当中有规定“县级以上人大常委员会及乡镇人大应将扶贫工作视作其监督的重要内容,并有义务听取同级人民政府的扶贫工作专项报告”,但事实上县级以上人大常委会每年仅听取一次同级人民政府的扶贫开发工作专项报告,监督与检查力度有待提升。

(三)脱贫攻坚监督机制不完善

对于脱贫攻坚的监督主要是指对扶贫资金的监督,管好资金才能确保扶贫开发工作的顺利进行,因此监督机制的缺乏极易引起腐败,这点在扶贫资金的使用方面显得尤其突出。据我国最高人民检察院的相关统计数据显示,2013年至 2015 年,全国检察机关依法查处有关于扶贫开发的职务犯罪就达2000多人,不少地区经深入调查也发现诸多起扶贫开发的职务犯罪。由此可见,我国扶贫领域的犯罪形势相当严峻。此外,还不乏有冒领扶贫资金、扶贫资金被闲置等情况。究其原因,主要就是由于脱贫攻坚的监督机制不完善,同时对于扶贫开发工作的监督主要 是采取行政手段,而未充分调动社会力量对其实施多元化监督所 引起。

三、脱贫攻坚战中如何加强和发挥法治建设的保障作用

(一)优化贫困地区法治环境

要想真正利用法律来实现扶贫,首先就必须从思想着手,开展精神脱贫。一方面,要重视培养法治思维。尤其要从各级政府的领导干部着手,培养其法治思维,在实施扶贫开发工作时,加强贫困地区的法治建设,体现公正、公平、民主的法律思想;从法律角度看待问题,严格依法律程序解决问题,特别是针对资金管理与项目审批,保证扶贫资金的使用与项目的投入合理合法;树立正确“权力观”,以法律法规办事;充分考虑民主意见,着眼于群众实际利益,切实保障群众根本利益。另一方面,要加强法治的宣传。对于法律意识较为薄弱的贫困地区村民,应坚持“送法下乡”; 在讲法、普法的过程当中应将法律知识与村民的实际生活和生产相互结合,以体现法律的作用,让村民了解法律与其切身利益息息相关[②] ;采取多元化的普法方式,如现身说法、文艺表演、广播电 视直播等,让村民更易接受。

(二)推动扶贫法律制度建设

法律制度的价值在于实施,要想真正推动扶贫法律制度的建设,切实落实地方性条例,就必须细化条例中的相关规定,并出台相应的配套措施,同时加强人大对于条例实施的监督与检查力度。第一,细化相关规定。地方性条例中的许多规范具一定原则性和抽象性,但这并不表示条例是不可解释或缺乏可操作性的,相反,其还必须对其中某些原则性与抽象性的规范进行细化。各级人民政府应保障扶贫对象的发展权、选择权、参与权、知情权与监督权,对其进行细化,制定相关政策或出台相关意见,让百姓能看见真真切切的权利。第二,制定配套措施。地方性扶贫开发条例虽然创新了很多制度与机制,但这些制度与机制的落实却是需要相关政府政策与具体的举措来实现的。因此,还应依条例中的每一个条文规范与任务要求,制定相应的配套举措,以保证扶贫开发条例能真正落实。建立健全脱贫认定机制,严格依脱贫标准与程序,实现精准扶贫。政府应同时出台脱贫认定的相关办法,包括主体、对象、标准、程序等。第三,完善省人大的法律监督制度。应尽快规范和完善人大对扶贫开发工作监督与检查的法律制度。一方面,要完善同级人民政府向本级人大作扶贫开发专项报告的机制,细化报告制度,如报告形式、报告程序、报告内容、报告处理等;另一方面,要完善人大扶贫开发工作的监督与检查机制。县级以上人大常委员会与乡镇人大主席团应定期组织代表深入贫困县、乡镇、村等进行集中视察,了解当地脱贫攻坚战的实际进展,并听取当地群众对脱贫工作的评价[③] 。

(三)健全脱贫攻坚监督机制

建立健全扶贫资金与扶贫项目的监督管理机制是脱贫攻坚战的另一重要环节,其关系着贫困地区与村民的切身利益,也影响着脱贫攻坚战的进程和成效。因此,加强法治建设,打赢脱贫攻坚战还必须健全相关监督机制。首先,应加强对扶贫资金的监督和管理,不断完善扶贫项目的申报与审批制度;建立项目储备制度;加强对扶贫资金的管理与使用,尤其要提高资金使用的针对性;加大扶贫资金的投入,采取各种经济方式吸引社会资金的投入,以为扶贫项目的实施提供资金支持。其次,要加强对扶贫项目的监督和管理,建立扶贫项目监管责任制度,对项目资金的使用情况、实施情况、实效的发挥情况与村民的受益情况进行监督和管理,分析其中所存在的问题并提出改进建议,以提高扶贫项目的管理水平[④] ;加强对项目的审计,并建立过失追究制度,鼓励群众参与项目的实施,结合社会第三方监督力量,实现对扶贫项目的全方位监督。再次,要建立科学的扶贫开发绩效考核评价体系。适当调整各级政府领导干部的绩效评价办法,依其所处地区的贫困程度制定相应的考核指标与权重,比较不同地区的发展实效;从各角度、多层次来比较贫困地区的考核结果,确保考核的公正性;不断完善贫困地区的约束与退出机制,明确规定扶贫对象的退出标准、要求与程序,建立退出激励机制;建立科学的考核制度,公开各贫困县的考核标准、办法、数据来源与结果,以免暗箱操作;鼓励当地群众参与评估,将其评估结果作为参考,以提高考核的客观性;加强应用考核结果,将考核结果与领导的晋升与奖惩挂钩,以充分发挥考核的引导作用。

面对脱贫攻坚“硬骨头”,脱贫攻坚需要信心动力支撑,无信心则工作不坚定,就不可能鼓足“啃硬骨头”的勇气。然而,真正意义上的信心决非空中楼阁,而是以全体党员干部的高度责任感为基础。拿破仑说:“一头雄狮率领的一群绵羊,可以战胜一只绵羊率领的—群狮子。”实践证明,凡是在历史的洪流中取得骄人成绩、推进历史进程的伟人之所以成功,源自其对国家、对民族、对事业的高度责任感。脱贫攻坚是实打实的工作,必须按客观规律办事。脱贫攻坚过程中,我们一定要对扶贫项目充分调研、科学论证、管理到位,避免项目“水土不服”现象发生。在选择到户扶持项目时,既要突出特色优势,又要充分考虑市场因素,遵循市场规律,坚持扶贫项目多样化,提高扶贫项目针对性。基于村情及群众差异,关键是把工作做细,搞清楚问题和原因,加强分类指导,切忌胡子眉毛一把抓。特别是要考虑基层群众面临的客观实际,尊重群众自我意愿,征求群众意见,不提不切实际的目标,不盲目攀比,不盲目上扶贫项目,凡不切合实际、群众不支持的项目一律不能上,从而使精准扶贫达到“扶真贫、真扶贫”的目的。“无志山压头,有志人搬山”。脱贫攻坚,贫困群众是重要主体,其主观能动性是实现脱贫攻坚的源动力。只有让贫困对象下定决心、鼓足干劲,才能更快、更彻底地“拔穷根”。因此应积极完善政策设计,激励贫困群众不等不靠,充分调动贫困群众的脱贫积极性和主动性。不仅需要向群众传递“政策支持勤劳致富,兜底只保障基本生活”的明确政策信号,还可在基本的普惠性政策外,适当地引入竞争性机制,通过“早干多支持,晚干少支持”的政策安排以避免掉入“福利陷阱”。具体扶贫方法上,要时刻认识到“授人以鱼不如授人以渔”,避免越俎代庖。坚持提高贫困群众发展能力的指标导向,通过深入调查研究,共同制定符合贫困群众、契合其实际需求的措施和项目,将扶贫措施转化为贫困对象脱贫的自觉行动,力争通过引导贫困群众选择本地有一定基础和优势的特色产业,加之提供扶贫贷款、技术指导、拓展市场、推行农业保险等政策措施,增强抵御风险能力,提高贫困群众的参与度和脱贫成功率。好风凭借力,发展正当时。面对全面建成小康社会的目标任务,我们党员干部必须以责任担当强化信心、以实干行动彰显信 心、以舆论引导凝聚信心,牢记历史使命和政治责任,坚决打赢脱贫攻坚战,为总目标的实现提供保障,为全面建成小康社会奠定坚实基础。

党的十八届五中全会作出 2020 年全面建成小康社会的决定,提出了贫困地区实现“两确保、两不愁、三保障”的总要求,这是顺应经济社会发展规律的战略选择,是面向全体人民的庄严承诺,更是一项全国性的任务号召和政治责任。面对责任不能相互推诿,面对压力不能自乱手脚,而是要坚决与党中央保持一致,增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,深刻认识脱贫攻坚的重大战略意义和现实意义。要敢于担当,坚定不移贯彻执行党中央决策部署,认真查找脱贫攻坚中的问题、仔细分析成因、寻求科学对策,将脱贫攻坚这一重大政治任务视为我们发展经济、促成全面建成小康社会早日建成的难得机遇。面临经济发展新常态,在脱贫攻坚工作中无论是国家层面还是自治区层面的许多政策、资源、资金等都向贫困地区倾斜。因而,脱贫攻坚成为供给侧结构性调整的重要契机,也是补齐经济发展短板的重要措施。我们要将脱贫攻坚作为一个切入点和结合点,与当前各项工作相结合、与全面建成小康社会相结合,从而促进社会稳定和长治久安总目标的实现。就各级领导干部而言,牢固树立脱贫攻坚的责任意识,困难面前勇于担当既是一种政治品格,又是一种基本的履职能力,更体现着过硬的工作作风,集中反映了领导干部在2020年如期啃 掉脱贫攻坚这块儿“硬骨头”的综合素质。当前,各级各地党委政府都已建立了主要领导负责制,逐级签署脱贫攻坚责任状,建立脱贫时间表,细化分解扶贫任务,逐层落实脱贫攻坚责任。然而,正如“军中无戏言”,责任状不能只在停留在纸上宣传,而要刻入头脑并将其落实在具体行动上,真正以政治责任担当坚定脱贫攻坚的信心和勇气。

法治,是社会的规则之治。在实际工作当中,各级政府领导班子需从法律角度出发,利用法律思维,通过优化贫困地区法治环境、推动扶贫法律制度建设及完善脱贫攻坚监督机制等,不断加强法治建设,以为打赢脱贫攻坚战提供法律保障。

责编:郑黎波

总编辑:姚启明

参考文献

1、蒋海洋、王美华、陈柳:《牢固树立法治意识,坚决打赢脱贫攻坚战》,载《人民之友》2017年第9期。

2、赵剑:《强化精准扶贫法治保障 决胜新时代脱贫攻坚战》,载《创造》2018年第2期。

3、訚楠:《坚决打赢云南脱贫攻坚战》,载《社会主义论坛》2016年2期。

4、陈锡文:《坚决打赢脱贫攻坚战 如期实现全面小康目标》,载《劳动经济研究》2015年第3期。

[①]蒋海洋、王美华、陈柳:《牢固树立法治意识,坚决打赢脱贫攻坚战》,载《人民之友》2017年第9期。

[②]赵剑:《强化精准扶贫法治保障 决胜新时代脱贫攻坚战》,载《创造》2018年第2期。

[③]訚楠:《坚决打赢云南脱贫攻坚战》,载《社会主义论坛》2016年2期。

[④]陈锡文:《坚决打赢脱贫攻坚战 如期实现全面小康目标》,载《劳动经济研究》2015年第3期。

 

(来源:陕西法制网)


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